近年来，随着企业的产业结构、区域结构等发生重大变化，税源规模和结构也随之发生了深刻变动，税源跨地域、跨行业、跨模式、超流动的趋势日益明显，传统的税源管理方式已经越来越不相适应，必然要求税收管理要摒弃传统的理念、方式、方法，探索建立与之适应的新的税源管理方式。2009 年，随着我国税收征管形势的不断发展和征管改革探索的不断深入，全国税收征管和科技工作会议提出要建立“信息化、专业化、立体化的税源管理体系” ，拉开了税收管理模式变革的大幕，越来越多地基层税务部门参与其中，积极开展了以税源专业化管理为核心的税收管理模式的探索和实践，并且取得了积极的效果。税收管理模式的变革必然会带来税务机关、税务人员在岗位设置和工作职责上变动，同时，税收执法风险环节和风险点与随之变化，给防范和化解税收执法风险带来了新的课题。

　　一、税收专业化管理模式与传统管理模式的比较

　　所谓“专业化” ，就是在税源管理上突破现有按属地、划片管户的单一方式，根据税源的实际情况和管理的不同特点，优化人力资源配置，实行对外按纳税人属地、规模、行业、管理风险等分类，对内在坚持管户与管事相结合的同时探索按重要事项、环节等分工，组织形式上实行个人和团队相结合的一种管理模式。以某市地税局为例，该局针对本地区税源管理实际，建立了以税源专业化管理为核心，区别纳税人的行业、规模和税收征管事项的三结合的专业化管理新模式。在机构设置上，对全市纳税人按照行业和规模进行分类，分别成立了建安房地产、金融保险邮政通讯及餐饮等服务业、工业交通商业 3个行业管理分局以及 2个小规模企业管理分局，对规模以上的纳税人的纳入行业管理分局实行专业业管理，其他规模以下纳税人仍按照属地管理的原则纳入小规模企业管理分局管理。在管理分局内部，按照税收征管事项中受理、审核、核查、评估等管理事项进行划分，分别成立数据维护科、日常巡查科、稽核执行科和纳税评估科。同时将全市的纳税服务和税款征收业务集中归并到一分局，成立了专门的纳税服务征收局，主要组织、协调和指导全市纳税服务工作;构建纳税服务体系;开展税法宣传辅导，保障纳税人合法权益;承担税款、基金(费)的征收以及税务登记、纳税申报、涉税审批、发票购销等涉税事项的受理和办理工作。

　　与现行传统的管理模式比较，税收专业化管理模式主要有四个方面的转变。一是在管理理念上， 表现为基于组织收入为中心的税收征收职能向提升纳税人税法遵从的税收缴纳职能转变。二是在管理方式上，表现为基于单户式、一站式管理的税收管理员管户方式，向基于风险管理为导向的专业化分工协作的税源管理方式的转变。三是在管理机制上，表现为基于属地管理和税收管理员制度为基础的征管查相分离的模式， 向以基于信息管税的涉税事项推送的流程管理模式的转变。四是在管理的资源配置上，表现为基于税收管理员单户管理的均衡配置管理资源的方式，向基于税源专业化管理的重点配置管理资源的方式转变。

　　二、税源专业化模式下执法风险的变化与表现

　　以风险管理为导向税源专业化管理的管理模式，在细分税源分类的基础上，将税收管理过程按照发现风险、识别风险、排除风险和应对风险的流程，实行税源的专业化监管，在梳理涉税流程的基础上，查找风险环节和风险点，以此建立税务机关内控机制，有利于提高税务机关税源管理的效能，降低税收执法风险。但在税源专业化模式下，也可能隐藏与传统税收管理模式下不同的执法的风险。

　　(一) “团队”概念的引入，部分常见的个人风险悄然转化为组织风险

　　税源专业化管理模式改变了以往以人管户的形式，强调团队的专业化分工和协作。如上所述的建安房地产管理分局负责对该市区所有房地产、建安行业纳税人税源监控和管理工作。并在分局内部，按照建安、房地产管理的要求，设置若干个小的专业团队，分别负责税收政策、基础信息、巡查服务、稽核执行和纳税评估等工作。这种团队的管理模式，强调的是环节间的流程化运作和环节内的团队化合作，将传统管理模式中，应由税务人员个人完成全过程的活动，转化为团队完成。从登记到资格，从项目相关信息到工程进度，从形象进度到纳税申报，从会计核算到遵从评估等等形式相关的链式审核，并分由不同的小团队实现。但是我们同时也应当看到，在每一个小团队中，如果每一个成员的责任不是很清楚，就很容易产生有的人在工作中不认真、推诿、甚至不作为的情形。这样，不但容易产生管理中隐患

　　和执法风险，同时，也使得在传统管理模式下明确的个人责任，在税源专业化管理模式下变得模糊，传统管理模式中个人执法风险就隐藏在团队之中，演变为团队风险、组织风险。例如，在建安房地产管理分局的纳税评估科这一个小团队中，涉税风险点的核实、调查、处理、反馈环节，建设、国土、房地产等第三方信息的比对核查环节，房地产、建安发票信息的对比核查环节，如果有一个人或几个人应责任不清而在工作中不认真甚至出现不作为的情形，都有可能引发的税收流失的风险。同时，也使得在传统管理模式下明确应由个人担当的责任和风险，在税源专业化管理模式下就转换团队风险、组织风险。

　　(二) “专业”岗位的定位，使得税务人员个人的能力风险和道德风险加剧

　　我们认为，新管理模式，就是区分税源的规模和行业，以纳税人风险管理为核心，实行细分框架下的突破层级和属地管理限制的专业化管理，简单地说，就是实行对大企业上收管理层级，对个体的税收实行风险管理的专业管理;对大中企业以及重点行业纳税人，实行跨属地的行业归口风险评估的专业管理;对小规模纳税人和个人纳税人，实行以税负评估为中心的属地管理下的专业管理模式。但是，税务机关的人员构成和管理现状与专业化管理模式的要求尚有不小的差距， “按事设岗”理论上是管理员的工作专业化了，能够更好地更专业地做出合理合法的职业判断，更好地遵循程序要求，但是实际上，各地的实践使得管理员实际的管理范围扩大了很多，虽然只有固定的事项，可正因为对情况的不了解，反而使得工作量大量增加，工作质量和工作效率反而在不断下降。同时正因为职责的专业化分工，对在岗的税务人员的业务素质要求更加注重“专业”素质。这样一来，对岗位人员的专业的能力要求就有了一个质的提高。例如，对于房地产、建安行业的税收管理，就要求特别高。不仅要求税收管理人员精通房地产、建安行业的税收政策、会计处理，还同时应该掌握房地产、建安行业的工作流程，还有相关的法律法规，房产、材料的价格及核算，以及对该城市的了解和丰富的城市生活经验。如果对上述政策、知识、经验缺乏掌握和了解，就无法达到对该行业实行专业化管理。例如，房地产、建安行业管理分局的数据维护科，负责建安、房地产企业项目数据采集，负责数据信息审核，负责各类税源调查及信息采集、报送，要完成上述工作任务，就必须对上述政策、知识、经验有充分了解和掌握。但在现有的管理人员中，尤其在税源专业化管理施行的初期， 能够达到上述要求的人员极为缺乏， 就可能因管理数据失真，巡查不到位，稽核、评估不准确而导致税款流失的风险。另外，在按事设岗、环节流转的模式下，后一环节一般只在前一环节的处理结果的基础上进行，对前一环节的结果较少重新审核，也对税务人员的职业道德提出了比较严峻的考验。比如说在房地产建安纳税评估岗位，就要求税务人员对房地产一般业务分类、业务流程、收入成本构成、和核算方式必须有着深入的了解，才能更好地识别纳税人税收风险的预警信息，排除和应对税收风险，从而提高税收征管质量和效率。因此，在新管理模式下，职业道德素养的高底，也对税务机关、税务人员税收执法风险的大小产生影响。

　　(三) “信息”管税的方法，暗藏税收管理的风险

　　充分依托信息技术，完善征管系统，构建数据模型，开展风险评估，是税源专业化管理模式的赖以建立的基础平台。我们认为，信息管税的根本目的，就是应用集中的征管数据对征管状况进行监控和分析，识别和发现税收管理风险和纳税人的遵从风险，为各级领带决策提供依据，为各级税务机关和基层税收管理员(纳税评估工作人员)提供风险指向，生成税源管理工作任务并督导落实和考核。信息管税就是基于征管数据的管理，就是用征管数据管税。确切地说，就是通过被加工过的数据进行分析，并从中发现管理上问题(税收管理风险)和纳税人遵从上的问题(遵从管控风险) ，然后采取应对措施解决问题(风险)的过程。税源专业化管理对管理信息的依赖程度极高。但从目前的现状而言，因难以达到这样高的要求而容易产生执法的风险。一是信息的来源渠道比较窄，主要是依赖纳税人申报的信息，其他信息来源渠道缺乏，尤其第三方信息、政府部门管理信息的缺失，必然导致信息失真的情形严重，而使得税源专业化管理过程中决策缺乏准确性，管理没有针对性，从而出现税收流失的风险。二是在现有的管理人员中，年龄结构老化，对信息的收集、处理、分析、运用的能力有限，而且不易提高信息运用的能力，导致专业化管理水平与专业化管理要求存在差异，也容易产生税收流失的风险。

　　(四)程序管理方式的严格，凸显税收管理的风险

　　在税源专业化管理模式中，程序管理的要求极为严格。把管理事项和对象分为若干环节分配给不同的小团队。例如，上述建安房地产管理分局在对建安房地产税收进行管理时，按照执法环节的分开和岗位职责的专业化分

[1] [2] 下一页